市政府法制办主任 薛国荣
2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了全国人大常委会关于修改《行政诉讼法》的决定。今年5月1日，修改后的《行政诉讼法》正式施行。新《行政诉讼法》的施行，将会明显改变行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等问题，同时也对行政机关以及法律、法规、规章授权组织依法行政提出了更高标准和要求，行政机关应当引起足够的重视。
一、受案范围扩大，行政机关受法院监督的范围更广
新《行政诉讼法》明确列举的受案事项从8种扩充到12种，除了行政处罚、行政许可、不履行行政职责、违法要求履行义务这4种行为未改变之外，增加的有：行政强制（包括强制措施与强制执行）、自然资源权属的行政确认、行政征收（包括征收决定、征用决定及补偿决定）、农村土地承包经营权及农村土地经营权、排除或限制竞争的行政权力滥用、行政给付（包括抚恤金、最低生活保障、社会保险待遇）、行政机关不履行政府特许经营协议及土地房屋征收补偿协议等行政协议。修改后的《行政诉讼法》进一步扩大了行政相对人的权利保护范围，保障了当事人的诉权，解决了现行受案范围过于狭窄的问题，也意味着今后行政机关受法院监督的范围更广。
二、被告范围扩大，法律、法规、规章授权组织及复议机关均要当被告
新《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。同时，第二条增加了第二款“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”，这意味着被告资格由行政机关扩张至法律、法规、规章授权的组织，法定授权的履行公共管理或公共服务职能的组织，也可以成为行政诉讼的被告。新《行政诉讼法》在被告资格问题上作出的另一个重大的修改是：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。这意味着复议机关无论是改变原行政行为还是维持原行政行为，都要当被告。
三、用“行政行为”取代“具体行政行为”，可诉的行政行为范围更广
新《行政诉讼法》全文将“具体行政行为”改为“行政行为”。为现实中行政权力各种活动形态更加合理地纳入行政诉讼受案范围做好铺垫，更好地保障了行政相对人的合法权益，也意味着被诉的行政行为范围更广了，不仅仅局限于具体行政行为。
四、行政审判的独立性更加凸显，行政机关对司法审判将难有影响空间
党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“探索设立跨行政区域的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。此规定旨在消除司法审判的地方保护问题，增强司法审判的独立性。新修改的《行政诉讼法》充分体现了这一精神。一是提升管辖级别。新《行政诉讼法》第十五条明确，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，即由中级法院直接管辖，这就破解了当前县级法院与县级政府同城办公、县法院级别低于县政府、人财物均受制于县政府导致的审理县政府的难题。二是设置跨行政区法院。新《行政诉讼法》规定，高级人民法院经最高人民法院批准后，确定若干法院跨行政区域管辖行政案件，打破了司法管辖区域与行政管辖区域相一致的局面。其立法精神的核心为司法的去地方化、去行政化干预，增强行政审判的独立性。
五、立案登记制取代立案审查制，行政机关被诉概率增加
党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”为此，新修改的《行政诉讼法》对人民法院立案制度作出重大调整，主要体现在四个方面：一是对于行政诉讼原则上应当场表示是否立案，当场无法判断的，七日内决定是否立案；二是起诉欠缺材料或存在书面错误的，人民法院应当进行指导与法律释明，或一次性书面告知补正的内容；三是所有的行政起诉状都应当书面登记，并出具收到的书面凭证；四是对于确实不符合立案条件的，裁定的方式从不予受理变为不予立案。立案登记制原则上要求人民法院在接到起诉状时，对符合法律规定的起诉条件的，当场就应登记立案。立案登记制无疑使行政案件立案容易了，破解了人民法院“立案难”问题，与此同时，行政机关的行政行为受司法监督更加全面。
六、附带审查规范性文件，政府红头文件也要受法院监督
新《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可一并请求对该规范性文件进行审查。”第六十四条规定：“经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出行政处理建议。”即允许司法权对具有准立法性质的规范性文件进行审查，这是一个对充分保障公民权利极其重要的制度设计。这意味着，对于不合法的规范性文件，法院可以通过司法建议的方式建议制定机关修改或废除。
七、行政机关出庭义务强化，负责人或者工作人员必须出庭应诉
新《行政诉讼法》第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，这也是首次将行政机关负责人或行政机关工作人员应当出庭应诉上升到法的高度予以明确。以前行政机关负责人、工作人员不出庭应诉，是由于行政机关不愿意配合法院司法审判工作、不愿意接受司法审查监督，或者不愿当被告、怕丢面子、不擅长诉讼等多种因素。然而，行政机关工作人员是被诉行政行为的经办人、亲历者，负责人是决策权享有者和决策责任承担者，行政机关负责人及工作人员不出庭应诉，仅委托律师或其他人员作为一般代理人代为出庭应诉，会导致法院难以通过法庭调查查明案件事实，难以高效、实质化解行政争议。新《行政诉讼法》实施后，所有的行政应诉案件，行政机关负责人都必须出庭应诉或者委托本机关工作人员出庭，而不可以仅委托律师出庭。
八、强化执行，对行政机关的执行监督力度更大
针对行政审判的执行难问题，新《行政诉讼法》作出了两方面的规定：首先，确立了先予执行制度，即对行政机关未依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可根据原告申请，裁定先予执行。其次，对行政机关拒绝履行生效判决、裁定或调解书的，完善了处罚措施、加大了处罚力度：一是对应当归还行政相对人的款项，通知银行直接从行政机关帐户中划拨；二是对行政机关拖延履行的，对负责人可按日处五十至一百元罚款；三是将行政机关拒绝履行的情况予以公告；四是向监察机关或上级机关发出司法建议；五是对社会影响恶劣的，可对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。
新《行政诉讼法》实施后，对行政复议应诉机构而言，工作任务大幅增加，出庭应诉案件将会成倍增加（以市政府法制办为例，代市政府出庭应诉的案件量预计一年将增加50件以上），工作要求亦大幅提高，因而工作能力、人员力量与工作新要求不适应的矛盾会非常突出，迫切需要我们认真面对和解决。